Oltre 260 partecipanti per la Tavola Rotonda virtuale del 9 novembre 2021, incentrata sul nuovo PIAO, Piano Integrato Attività e Organizzazione, introdotto dal DL 80 del 9 giugno.
Chairman: Bruno Susio – OIV Regione Emilia – Romagna
Sono intervenuti:
- Angelo Maria Savazzi – Presidente OIV del Comune di Messina
- Antonella Petrocelli – Segretario Generale Provincia di Como
- Marco Giorgi – Direttore Generale Comune di Parma
- Monica De Zii – Responsabile Ufficio Performance Agenzia Spaziale Italiana
Il PIAO porterà certamente significativi cambiamenti per le Pubbliche Amministrazioni.
Tali cambiamenti possono essere accolti dalle PA con due atteggiamenti opposti: se il PIAO viene visto meramente come un nuovo adempimento, rischia di trasformarsi in un puro esercizio di collage tra documenti; al contrario, se viene accolto come uno strumento organizzativo nuovo, può diventare un’opportunità per gestire l’Ente in modo più efficiente.
Proprio su questo dualismo si sono articolati gli interventi degli esperti che hanno partecipato alla tavola rotonda dedicata al PIAO, Piano Integrato Attività e Organizzazione.
Il punto di partenza è una riflessione: è necessario ripensare la programmazione, in un’ottica di integrazione e flessibilità.
Integrazione, perché è ormai chiaro che programmazione e pianificazione devono essere integrati: occorre avere una visione olistica e sistemica dell’organizzazione per governare in maniera efficace. In questo senso il PIAO nasce proprio allo scopo di integrare diversi strumenti che oggi lavorano in modo disarmonico.
Flessibilità, perché il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), la pandemia e i mutamenti a cui abbiamo assistito e assistiamo in questi anni hanno messo in evidenza che i classici sistemi di programmazione non hanno la capacità di essere flessibili e rischiano di essere vecchi ancor prima di essere attuati.
Con il Piano Integrato Attività e Organizzazione si apre dunque una nuova stagione della programmazione, da rivedere nell’ottica dei due imperativi citati.
Integrazione e flessibilità non sono sempre facilmente applicabili alle PA, ma sono già possibili. In alcune realtà infatti si è già provato ad applicare questo approccio per superare i vincoli posti dal blocco del turnover, che in molte amministrazioni ha reso estremamente problematico rimpiazzare le figure in quiescenza sia da un punto di vista quantitativo sia a livello qualitativo.
Le realtà che hanno cercato di cambiare metodologia, di intervenire con un’operazione di change management sulla dirigenza e di operare in maniera flessibile, sono state in grado di superare le carenze attraverso l’integrazione tra i diversi settori, ovvero creando gruppi di lavoro provenienti da funzioni differenti in grado di operare insieme su tematiche specifiche, delineando un percorso radicalmente nuovo, che assegna maggiore peso alle cosiddette soft skills, alla capacità di team working, project management, problem solving e così via.
Questi alcuni esempi di flessibilità ed integrazione per superare la difficoltà, con la normativa attuale, di rispondere con efficacia al fabbisogno di personale qualificato che è necessario alle PA per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Obiettivi e reclutamento sono proprio due elementi che si combinano nel DUP, Documento Unico di Programmazione. E’ compito della direzione/segreteria generale mettere insieme tutte le singole programmazioni dell’ente ed avere una Programmazione Generale dell’Ente che unisca le risorse finanziarie, la verifica degli obiettivi, la valutazione delle performance e la premialità e tiri fuori la combinazione ottimale risorse finanziarie e umane necessarie al raggiungimento degli obiettivi. Questo approccio integrato è essenziale per rispondere ai mutamenti in atto e al PNRR.
Sicuramente nella definizione degli interventi da mettere in atto per il PIAO siamo in forte ritardo. L’8 ottobre ci si aspettava il DPR con l’indicazione delle disposizioni normative che devono considerarsi abrogate e i piani tipo, il che non è avvenuto.
Ma quali sono i rischi concreti del PIAO e quali le opportunità?
Come anticipato, il rischio principale è che venga gestito nella maniera scorretta, ovvero considerandolo un mero adempimento che si aggiunge alle decine di adempimenti esistenti che già le PA hanno. In quest’ottica i Piani Tipo rischiano di introdurre ulteriori livelli concettuali nella gerarchia degli obiettivi che complicano, anziché semplificare, la programmazione.
L’opportunità è invece rappresentata dagli aspetti di integrazione già citati. Che tuttavia non sono radicalmente nuovi. A ben vedere, indipendentemente dal PIAO, nella normativa attuale abbiamo già degli elementi che invitano le amministrazioni a lavorare sulle diverse direttrici di programmazione in modo integrato.
Ad esempio, il Piano triennale dei fabbisogni del personale deve essere adottato in coerenza con i Documenti pluriennali di pianificazione e con gli Obiettivi di performance organizzativa. Ovvero: quando andiamo a definire le esigenze di personale dobbiamo farlo andando a vedere quelle che sono le professionalità necessarie per attuare gli obiettivi definiti.
Non solo, per quanto concerne il Piano triennale di prevenzione della corruzione e il Piano delle Performance, la normativa già indica che il primo ha necessariamente un riflesso sul secondo.
E’ chiaro che le amministrazioni che hanno già ragionato in termini di integrazione tra i diversi Piani partiranno avvantaggiate. Chi ha lavorato invece sempre a compartimenti stagni avrà più difficoltà ad adeguarsi al nuovo PIAO.
Quando parliamo di integrazione dobbiamo mettere sul piatto un aspetto importante: quello dell’integrazione tra i sistemi informativi e informatici.
Le amministrazioni lungimiranti che hanno voluto pensare in grande in termini di sistemi informativi, pensati per essere integrati con tutti i sistemi dell’amministrazione, saranno favorite e potranno cogliere meglio l’opportunità insita nel PIAO
L’interdipendenza tra i vari Piani non deve essere considerata solo organizzativa. Deve essere in primis interdipendenza metodologica: è un approccio di lavoro che mette insieme diverse unità organizzative e consente di ragionare in termini di integrazione tra i sistemi.
L’impatto del PIAO dipenderà quindi dal grado di maturità delle amministrazioni e avrà una triplice natura: informativa, organizzativa e metodologica.
Quali sono le precondizioni del nuovo PIAO, vale a dire di quella che abbiamo definito come nuova stagione della programmazione?
L’integrazione ha due precondizioni fondamentali:
- la presenza nell’ente di uno strumento essenziale quale la Mappatura dei Processi, intesa come chiave di lettura unica dal punto di vista strutturale e funzionale, che consenta di avere contezza di cosa fa ogni singolo processo all’interno dell’Ente. Senza uno strumento del genere non è possibile concretamente definire degli obiettivi, effettuare una valutazione delle performance, dei rischi e delle misure di anticorruzione.
- la presenza di un Sistema Informatico di supporto adeguato, che aiuti a ragionare già in ottica di integrazione tra i diversi Piani.
La prima precondizione riveste un’importanza strategica. La mappatura ha la funzione di capire cosa fanno le strutture che presidiamo.
Le PA in questi anni sono state chiamate a mappare i processi in funzione dell’Anticorruzione. Ma la mappatura non è uno strumento ad “uso” esclusivo del Piano Anticorruzione.
Per fare un esempio, proprio lo smart working ha richiesto ai dirigenti di controllare la prestazione lavorativa non sulla base della presenza del collaboratore, ma sui suoi risultati.
E’ chiaro che per mettere in atto un cambiamento del genere il dirigente aveva necessità di mappare i processi e cosa fanno. Chi i processi li mappava già e aveva contezza di cosa facevano, è riuscito ad affrontare meglio questo cambio di paradigma che è stato lo smart working.
Inoltre, il processo, se mappato bene, è un ottimo strumento per individuare anche l’obiettivo da perseguire. Se nel processo si definiscono anche degli obiettivi e si individuano i punti critici dal punto di vista della prevenzione dell’anticorruzione, con la mappatura si raggiunge un doppio risultato: definire obiettivi di performance e introdurre misure di prevenzione della corruzione.
Ancora, la conoscenza dei processi ci consente anche di capire in quali segmenti abbiamo bisogno di determinate professionalità, e quindi riveste un’importanza primaria anche nel definire il fabbisogno del personale.
Il PIAO si applicherà a tutte le PA?
L’Art 6 comma 1 indica l’obbligatorietà per le Amministrazioni con più di 50 dipendenti. Ma in verità specifica che saranno definiti dei Piani Tipo semplificati anche per le amministrazioni con meno di 50 dipendenti. Tutte quindi sono tenute ad adottarlo, in forma semplificata o ordinaria. Non si applica invece alle società partecipate.
Tempistiche del PIAO
Quello che è chiaro è che si dovrà ragionare in termini di gradualità: lo stesso Dipartimento della funzione pubblica individua alcuni aspetti che saranno necessariamente sperimentali nel primo PIAO.
Uno di questi è il concetto di Valore Pubblico che viene introdotto dal Piano, cioè che cosa in termini di miglioramento di impatto delle politiche pubbliche l’Amministrazione intende perseguire nel triennio. Questo concetto non è molto chiaro, ma lo stesso Dipartimento lo considera sperimentale.
E’ evidente quindi che l’applicazione della nuova normativa sarà graduale: nella prima versione le amministrazioni più mature avranno un livello di integrazione maggiore, le meno mature faranno un primo passo.
Proprio nelle tempistiche c’è un’apparente contraddizione.
Come si sa, dentro il PIAO saranno convogliati il Piano della performance, il Piano di prevenzione della corruzione, il Piano di fabbisogno del personale.
Come si concilia il termine di presentazione del PIAO al 31 gennaio con l’obbligo di approvare il Piano delle performance nei 20gg successivi all’approvazione del bilancio?
In realtà la contraddizione è solo apparente, in quanto già oggi il fatto che venga differito il bilancio non esime le amministrazioni dal definire gli obiettivi di performance.
A ben vedere ritardare la definizione degli obiettivi è controproducente per l’Amministrazione stessa, perché va da sé che nel periodo in cui gli obiettivi non sono definiti non potrebbero fare una valutazione.
Ciò significa che, indipendentemente dall’approvazione del bilancio, l’approvazione provvisoria di un Piano degli obiettivi e della Performance andrebbe comunque fatta. Poi è sempre possibile un intervento rimodulativo quando il bilancio verrà approvato.
Ecco dunque che il termine del PIAO al 31 gennaio è perfettamente coerente con questa impostazione.
Certamente rappresenta un problema per quelle amministrazioni che hanno lavorato con tempistiche diverse. Ciò è frequente nel caso del Piano triennale di fabbisogno del personale, non tutte le amministrazioni lo approvano all’inizio dell’anno, in molti casi viene approvato nel corso dell’anno.
Ma a ben vedere il Piano dei fabbisogni è strettamente collegato a quello degli Obiettivi, come si è già detto, perciò far coincidere le tempistiche è assolutamente coerente ed è un’opportunità da cogliere.
Se al centro del PIAO c’è il concetto di integrazione, qual è la figura che ha il compito di integrare i diversi Piani?
A questa domanda la risposta è univoca. La Direzione Generale, o in un ente senza direzione, il Segretario Generale, è la figura a cui fanno capo tutti gli strumenti di pianificazione e controllo.
Qual è la relazione tra DUP e PIAO? Con il PIAO, quali documenti del DUP verranno a sparire?
E’ una questione ancora aperta, siamo in attesa di capire quali adempimenti devono essere abrogati perché assorbiti dal PIAO.
Sicuramente il DUP manterrà intatta la sua validità generale: nel DUP infatti c’è già una confluenza di una serie di documenti diversi, che hanno però un loro assetto, una loro governance e delle regole proprie.
Nel PIAO tali documenti devono trovare dei punti di contatto, o meglio l’integrazione che già sussiste a livello concettuale diviene formalmente obbligatoria.
Certamente i tempi sono molto stretti e siamo in netto ritardo rispetto alle scadenze che sono state previste.